Félix Lapan et Virginie Robert
La « judiciarisation » du régime de réparation des lésions professionnelles, c’est le phénomène de la multiplication des litiges qui surviennent dans les dossiers. C’est un problème bien connu, documenté et causé principalement par le système d’imputation des coûts et les mécanismes qui permettent aux employeurs d’éviter de payer pour les lésions en les incitant à abuser du processus de contestation. Ainsi, trop souvent, être victime d’un accident ou d’une maladie du travail devient synonyme d’affrontement judiciaire. Un affrontement dans lequel les victimes portent une charge financière et psychologique démesurée, compte tenu de leur position de vulnérabilité.
Le phénomène de la judiciarisation s’observe à la fois dans le nombre de demandes de révision, de contestations médicales au Bureau d’évaluation médicale (BÉM) et de litiges au Tribunal administratif du travail (TAT). Alors que les recours exercés par les travailleuses et les travailleurs demeurent relativement stables, année après année, le nombre de demandes de révision et de contestations des employeurs au TAT, souvent par le biais de leurs mutuelles de prévention, est en croissance quasi-constante, depuis trois décennies.
Le système, lui-même, peine à assumer le volume croissant des contestations. Ce qui se traduit notamment par des délais qui augmentent pour avoir une date d’audience au TAT et par une insuffisance de ressources disponibles pour défendre les victimes, alors que les services de défense syndicaux, les bureaux d’aide juridique et les organismes de défense de droits deviennent surchargés.
Il devient urgent d’agir pour faire changer les choses.
L’ampleur du problème
Dans une recherche publiée en mars 2020, l’Institut de recherche et d’informations socioéconomiques (IRIS) mettait en lumière comment des changements survenus dans les modes de financement de la CNÉSST dans les années 90 ont entrainé une augmentation continue des contestations patronales au fil des ans1. Dès la publication de cette recherche, les résultats démontraient l’ampleur du problème auquel nous faisions déjà face. Loin de s’améliorer à la suite de cette publication, la situation s’est depuis aggravée.
Rappelons que la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP) permet, à la fois, à la travailleuse ou au travailleur ainsi qu’à l’employeur de contester toute décision rendue par la CNÉSST. Le premier recours s’exerce normalement à la Direction de la révision administrative (DRA) par la production d’une demande de révision. La décision rendue peut ensuite être contestée au TAT, dont les décisions sont finales et sans appel.
Depuis les années 90, les demandes de révision sont en croissance constante et la proportion provenant des employeurs augmente continuellement depuis tout ce temps. En 2008, le nombre de recours en révision provenant des employeurs a dépassé celui provenant des travailleuses et des travailleurs, une tendance qui se poursuit, alors qu’on observe désormais deux fois plus de demandes de révision d’employeurs que de celles provenant des travailleuses et des travailleurs. En 2024, dernière année pour laquelle des statistiques complètes sont disponibles, la DRA a reçu un total de 71 079 demandes de révision, un record absolu. De ces demandes, 47 336 provenaient des employeurs, ce qui représente 67 % (ou les deux tiers) du total.
Il est frappant de constater que le nombre de demandes de révision a continué d’augmenter, malgré un changement législatif, entré en vigueur en avril 2023, permettant désormais de sauter l’étape de la révision administrative pour contester directement une décision au TAT dans certains cas2. Notons aussi que le nombre de lésions professionnelles acceptées a diminué annuellement de 2022 à 2024. Malgré ces facteurs qui auraient dû favoriser la réduction du nombre de demandes de révision, c’est tout le contraire qui s’est produit!
Demandes de révision : 2022 à 2024
| Année | Lésions acceptées | Demandes de révision total | Demandes de révision employeur | % demandes de révision employeur | Demandes de révision par lésion acceptée |
|---|---|---|---|---|---|
| 2022 | 161 962 | 66 051 | 44 121 | 66,8 % | 0,41 |
| 2023 | 114 345 | 66 108 | 43 270 | 65,4 % | 0,58 |
| 2024 | 107 124 | 71 079 | 47 336 | 66,6 % | 0,66 |
Comme on peut le constater, en proportion du nombre de dossiers acceptés, la hausse est de plus de 60 % en deux ans. Rappelons que l’augmentation des dernières années s’ajoute à celle qui remonte aux décennies précédentes, qu’on observe depuis les années 90.
La situation au tribunal de dernière instance n’est pas mieux. On observe, là aussi, une croissance continue des contestations patronales dont le nombre augmente constamment depuis 1998. Les contestations des employeurs sont ainsi passées de 2 343 en 1997-1998 à 19 813 en 2018-2019, soit une augmentation de 746 % en deux décennies, la hausse s’étant, par la suite, poursuivie.
Le tableau suivant donne une image frappante de la croissance constante des contestations patronales au Tribunal.
Contestations au Tribunal (CALP-CLP-TAT) de 1985 à 2024
Cette croissance se traduit par une surcharge pour les juges et le personnel du Tribunal, qui entraîne des délais de plus en plus importants pour le traitement des contestations. Le délai moyen de traitement des dossiers atteint, selon les derniers chiffres disponibles, 472 jours entre le dépôt d’une contestation et la fermeture d’un dossier au TAT (que ce soit à la suite d’une décision, un désistement ou une conciliation).
Des travailleuses et travailleurs qui contestent une décision au TAT doivent donc attendre en moyenne près d’un an et demi avant d’obtenir une décision. Pour les victimes de lésions professionnelles, privées de soins et d’indemnités, cette longue attente peut entraîner des conséquences dramatiques.
La racine du problème : le financement du régime
La judiciarisation extrême du régime de réparation des lésions professionnelles que l’on constate aujourd’hui n’a pas toujours existé. Sous l’ancienne Loi sur les accidents du travail (LAT) de 1931, le financement du régime était alors surtout fondé sur la mutualisation des employeurs selon le type d’activités économiques. Les entreprises étaient regroupées au sein de différentes unités de classification et assumaient collectivement les coûts des lésions subies par l’ensemble des travailleuses et travailleurs à l’emploi des entreprises de la même unité. Cette mutualisation du financement faisait en sorte qu’il était rare de voir un employeur contester une décision rendue par la Commission dans le dossier d’une travailleuse ou d’un travailleur.
Dans les années qui ont suivi l’adoption de la LATMP, entrée en vigueur en 1985, des modifications importantes ont été apportées au financement du régime. De plus en plus d’employeurs ont ainsi été imputés selon une tarification personnalisée, directement liée aux coûts des lésions professionnelles qui surviennent dans leur entreprise plutôt qu’une tarification par unité d’activités économiques. La création des mutuelles de prévention, en 1996, a également permis d’étendre graduellement ces modes de tarification personnalisés aux petites et moyennes entreprises.
L’imputation personnalisée est donc responsable de la judiciarisation croissante du régime à laquelle on assiste. Elle crée, pour les employeurs, un énorme incitatif à contester dans l’espoir de réduire leurs coûts. Le prétexte officiel des réformes du financement des années 90 était d’inciter les employeurs à faire davantage de prévention. On se rend bien compte que cela les a surtout encouragés à contester systématiquement les droits des travailleuses et travailleurs, engendrant une judiciarisation insoutenable tant pour ceux-ci, que pour les organismes chargés de l’application de la LATMP.
Il est plus que temps que ça change.
La judiciarisation : la maison qui rend fou
En 2005, une recherche menée par Katherine Lippel identifiait déjà l’effet anti-thérapeutique du régime de réparation sur les victimes de lésions professionnelles3 et nous étions, à l’époque, encore à l’aube de ce qui allait devenir une véritable explosion de la judiciarisation. Avec cette explosion, l’impact du système sur les victimes s’est inévitablement aggravé depuis les 20 dernières années.
Lorsqu’ils contestent la reconnaissance d’une lésion professionnelle ou toute décision favorable à une victime, les employeurs prétendent qu’ils ne font qu’exercer leur droit. L’impact de cet exercice excessif se répercute toutefois directement sur les travailleuses et les travailleurs. Ceux-ci doivent alors subir le stress financier et psychologique provoqué par ces multiples contestations d’employeurs et en particulier des mutuelles de « prévention ». Les travailleuses et les travailleurs sont alors confrontés à des employeurs capables de déployer un arsenal de ressources imposantes pouvant comprendre des représentants et des médecins occupés à rechercher une faille dans le dossier de réclamation ou quelque chose qui permettrait d’entrer dans la course à la dés-imputation, où l’atteinte à la santé des travailleuses et travailleurs devient un simple dommage collatéral.
Alors qu’elles ont des ressources limitées, les victimes de lésions professionnelles, particulièrement celles qui ne bénéficient d’aucune représentation syndicale, doivent alors se préparer à confronter leur employeur et à défendre leur réclamation, ou à faire les démonstrations médicolégales nécessaires pour la pleine reconnaissance des conséquences de leurs lésions professionnelles. On parle de travailleuses et de travailleurs qui doivent souvent brûler le peu d’économies qu’ils ont pour se faire représenter devant le Tribunal ou tenter de se représenter seuls face à des experts du système. Pire, on a même vu naître, dans cette nouvelle mare judiciaire, l’industrie des consultants, qui profitent du champ libre et de la vulnérabilité des victimes pour vendre leurs services… souvent à très gros prix !4
L’impact financier pour les victimes n’est pas anodin. Dans un rapport de recherche, menée par Dalia Gesualdi-Fecteau et Maxine Visotzky-Charlebois, plusieurs travailleuses et travailleurs admettaient devoir emprunter auprès de proches, à la banque ou demander un crédit pour assumer leurs frais judiciaires5. La précarisation financière est réelle et touche particulièrement celles et ceux qui ne sont « pas assez pauvres » pour l’aide juridique. Pour ajouter l’insulte à l’injure, les dépenses pour défendre leurs droits ne seront jamais compensées, même en cas de rejet de la contestation de l’employeur ou de son désistement à quelques jours de l’audience… Ce sont des milliers de dollars payés de la poche de la partie la plus vulnérable qui ne servent finalement à rien, en plus des coûts administratifs pour la société.
L’impact financier et psychologique de la judiciarisation ne fait que s’accroitre, mais un autre effet pervers se retrouve en amont : l’incitation à la sous-déclaration et l’utilisation des régimes sociaux ou privés pour éviter d’être confronté à un employeur juridiquement agressif et à un système qui lui permet d’agir ainsi en toute impunité et de plein droit. Les employeurs, dans leur ensemble, bénéficient de cette sous-traitance sociale vers des régimes publics financés par les travailleuses et les travailleurs (assurance-chômage, aide sociale, etc.). Pour d’autres, la pression de la contestation sera si forte qu’ils seront portés à conclure des ententes à rabais, ayant un impact négatif sur leur droits actuels ou futurs, au grand soulagement financier de l’employeur. Des impacts qui, malheureusement, sont souvent constatés beaucoup trop tard par les travailleuses et les travailleurs.
Naviguer dans ce système extrêmement judiciarisé pour les travailleuses et les travailleurs non-représentés et placés dans une position de vulnérabilité devient rapidement l’équivalent de cette recherche interminable pour obtenir le laissez-passer A-38 dans « la maison qui rend fou ». La seule solution est peut-être bien l’abolition de ce système qui rend fou!
Une campagne pour déjudiciariser le régime et améliorer l’accès à la justice!
Après plusieurs tentatives de déjudiciarisation du régime dans les dernières décennies, force est de constater qu’elles ont toutes échoué. Alors qu’un rapport devra être fait au gouvernement et à l’Assemblée nationale sur les effets de la LMRSST à l’automne 2026, cette réforme qui prétendait, elle aussi, s’attaquer à la judiciarisation est un échec. Rappelons, par ailleurs, que lors de l’étude détaillée de la LMRSST en juin 2021, le ministre du Travail s’était pourtant engagé à confier à la CNÉSST un mandat large pour examiner les règles de financement et faire des recommandations en vue d’une réforme du financement pour agir sur la judiciarisation du régime. Près de cinq ans plus tard, cet examen n’a toujours jamais eu lieu.
Nous pensons qu’il est plus que temps de réformer le financement du régime en revenant à un système d’imputation n’incitant pas les employeurs à abuser de leurs droits de contestation. Il faut aussi mettre fin à la contestation en matière médicale pour remettre l’opinion des médecins traitants au cœur du processus médical. Enfin, pour soutenir les victimes de lésions professionnelles, il faut mettre sur pied un bureau d’information et de représentation accessible aux travailleuses et travailleurs non-syndiqués victimes de lésions professionnelles, afin qu’ils puissent être représentés dans leurs démarches et leur permettre d’exercer leurs droits à une réparation pleine et entière.
C’est pour cela que l’uttam lancera sous peu une campagne pour mettre de l’avant ces trois revendications en vue de la révision de la LMRSST, prévue pour octobre 2026.
1- Pour un retour au financement à l’unité et l’abolition des mutuelles
La recherche de l’IRIS de mars 2020, citée précédemment , identifiait les réformes du financement des années 90 comme principale source de l’explosion des contestations patronales. Nous estimons qu’il est temps de constater l’échec de l’imputation comme incitatif à la prévention et surtout de mettre fin à un système qui a engendré une judiciarisation insoutenable.
L’uttam revendique une réforme du financement du régime de réparation des lésions professionnelles pour réduire l’incitation à la contestation des employeurs, en revenant à une imputation par unité d’activités économiques et en abolissant les mutuelles de prévention.
Dans la foulée d’une telle réforme, les mutuelles de prévention doivent aussi être abolies. Ces mutuelles, au sein desquelles on autorise les employeurs à se regrouper depuis la fin des années 90, pour réduire le coût des lésions imputables à la CNÉSST, existent surtout pour contester systématiquement les droits des victimes de lésions professionnelles à l’emploi des employeurs qu’elles regroupent, contestations qui représentent désormais les deux tiers des recours en révision et au TAT.
2 – Pour l’abolition du Bureau d’évaluation médicale
La deuxième revendication de cette campagne concerne le processus d’évaluation médicale. Source d’une part significative des litiges, les contestations médicales vont à l’encontre d’un des principes de la LATMP qui est censé placer l’opinion du médecin traitant au cœur du processus.
La loi prévoit effectivement que la CNÉSST est liée, au moment de rendre toute décision, par l’avis du professionnel de la santé qui a charge sur les questions d’ordre médical. Malheureusement, la loi donne la possibilité à l’employeur et à la CNÉSST de contester cet avis au moyen de celui d’un médecin désigné puis par une demande au Bureau d’évaluation médicale (BÉM).
Année après année, des milliers de demandes sont ainsi acheminées au BÉM pour contester l’avis des médecins traitants des travailleuses et travailleurs. Non seulement ces contestations médicales nient la prépondérance de l’opinion du médecin traitant, mais elles contribuent aussi au phénomène de la judiciarisation du régime de réparation. En effet, des milliers de litiges, qui se retrouvent au TAT chaque année, concernent les avis du BÉM, des litiges d’une grande complexité pour les victimes non représentées.
Afin de remettre de l’avant le caractère prépondérant de l’opinion des médecins traitants des victimes d’accidents et de maladies du travail, l’uttam revendique l’abolition du Bureau d’évaluation médicale et la reconnaissance du caractère prépondérant de l’opinion du médecin traitant sur les questions médicales en toutes circonstances.
3 – Un service d’information et de représentation pour l’accès à la justice des non-syndiqués
Enfin, nous estimons qu’il faut s’attaquer aux problèmes de représentation des non-syndiqués qui assument trop souvent seuls les frais de représentation dans leur dossier.
Toutes les provinces et territoires du Canada, mis à part le Québec, offrent des services de représentation ou d’information aux victimes de lésions professionnelles. Financés par les régimes d’indemnisation, et donc par les cotisations patronales, ces services indépendants permettent un meilleur accès à la justice pour des victimes d’accidents et de maladies du travail n’ayant pas accès à une représentation syndicale.
Ce n’est qu’au Québec que les victimes non-syndiquées ne bénéficient d’aucun service de représentation ou d’information en cas de lésions professionnelles. Les difficultés qu’engendrent ce manque d’accès à la justice sont connues depuis longtemps et bien documentées par des travaux de recherche . Vu l’importance qu’ont souvent les litiges dans les dossiers de lésions professionnelles, les conséquences peuvent s’avérer désastreuses pour les travailleuses et travailleurs n’ayant pas accès à des ressources spécialisées.
L’uttam revendique la mise en place de services publics indépendants d’information et de représentation, financés par la CNÉSST et offerts gratuitement aux travailleuses et travailleurs non syndiqués.
Suivez la campagne!
L’uttam s’apprête donc à lancer, à la fin du mois d’avril, cette campagne de revendications pour obtenir des changements dans le cadre de la révision de la LMRSST, prévue pour octobre 2026.
Une page internet sur cette campagne sera mise en ligne d’ici la fin avril. Restez informés de cette campagne et n’hésitez pas à soutenir ces revendications en participant aux mobilisations qui seront organisées dans les prochains mois.
Ensemble, on peut faire changer les choses !
- Guillaume Hébert et Mathieu Charbonneau, La judiciarisation du régime d’indemnisation des lésions professionnelles au Québec, IRIS, mars 2020. ↩︎
- De nouvelles dispositions prévues par la Loi modernisant le régime de santé et de sécurité du travail (LMRSST) permettent, depuis avril 2023, de contester certaines décisions de la CNÉSST directement au TAT, sans passer par l’étape de la révision. ↩︎
- Lippel et al., Traiter la réclamation ou traiter la personne ? Les effets du processus sur la santé des personnes victimes de lésions professionnelles, 2005, Rapport de recherche, Service aux collectivités de l’UQAM. ↩︎
- Radio-Canada, Un cabinet d’avocats montré du doigt, La Facture, 25 octobre 2023. ↩︎
- Gesualdi-Fecteau, Visotzky-Charlebois, L’accompagnement et la représentation des personnes accidentées ou malades du travail. Quel accès ? Quelle justice? 2021, Rapport de recherche, Service aux collectivités de l’UQAM. ↩︎
