Histoire de la mutualisation de la réparation des lésions professionnelles

L’histoire du régime de réparation des lésions professionnelles remonte à déjà plus de 100 ans. Au XIXe siècle, les travailleuses et travailleurs, exposés à d’énormes risques en raison du manque de régulation pour la santé et la sécurité du travail et par la nature éreintante du travail en milieu industriel, se retrouvaient bien souvent sans le sou, lorsque survenait un accident. Pour obtenir une réparation, ces travailleuses et travailleurs devaient poursuivre leur employeur en vertu de la responsabilité civile, une procédure judiciaire qui, lorsqu’elle aboutissait enfin, permettait d’obtenir une compensation intégrale et définitive. Évidemment, pour toucher une telle compensation, les travailleuses et travailleurs devaient avoir les moyens financiers d’entreprendre une telle démarche et il fallait que leur employeur soit toujours solvable à la fin des procédures…

Cette situation, particulièrement injuste pour la classe ouvrière, a été dénoncée dans le cadre de la Commission royale sur les relations du Travail avec le Capital au Canada en 1886. Bien que des recommandations de cette commission mettaient de l’avant la question du « risque professionnel » et du « paiement collectif », il a fallu attendre au XXe siècle pour que des changements concrets soient mis en place.

En 1907, une Commission d’enquête sur les accidents du travail tenue au Québec mène à une première loi appliquant le principe du « risque professionnel ». Ce principe engage la responsabilité de l’employeur à l’égard des accidents qui surviennent dans son établissement, sans égard à sa faute, et prévoit ainsi l’indemnisation de la victime.

Il faudra toutefois attendre jusqu’en 1931, avec l’adoption de la Loi des accidents du travail, obtenue par les pressions ouvrières soutenues, pour qu’un premier régime de mutualisation des employeurs, c’est-à-dire le « paiement collectif » comme l’avait recommandé la Commission royale de 1886, voie le jour. En effet, c’est à partir de ce moment que les employeurs doivent financer entièrement un régime de réparation des victimes du travail en bénéficiant, en retour, d’un régime collectif d’assurance-responsabilité sans égard à la faute, ce qui facilite la prévision des coûts relatifs à l’indemnisation des travailleuses et travailleurs, évitant ainsi les poursuites civiles.

Le néolibéralisme des années 1990 et la démutualisation

Le principe du « paiement collectif » de la réparation des accidents du travail et, plus tard, des maladies du travail, restera inchangé même lors de l’adoption de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP) en 1985.

C’est à partir des années 1990, sous l’influence des politiques néolibérales, que le financement du régime est modifié pour « personnaliser » la tarification des employeurs à la CSST (devenu CNÉSST en 2016). Ainsi, plutôt qu’une cotisation prévisible, basée sur le risque de l’activité professionnelle en fonction de la masse salariale, les employeurs sont plutôt cotisés selon trois paliers distincts en fonction de la taille de leur entreprise :

• Le taux à l’unité : Pour les petites entreprises, les coûts restent mutualisés par secteur.
• Le taux personnalisé : Pour les moyennes et grandes entreprises, la prime est ajustée selon leur propre fréquence et gravité des lésions.
• Le régime rétrospectif : Pour les très grandes entreprises, la prime correspond presque totalement au coût réel des lésions, s’apparentant à une « auto-assurance ».

De plus, les employeurs ont la possibilité, dès 1996, de rejoindre des « mutuelles de prévention » qui, en étant cotisés au taux personnalisé, offrent aux employeurs de « contrôler les coûts de leur cotisation à la CNÉSST ». Vendu comme un incitatif à la prévention par la CNÉSST, ce modèle qui offre des rabais en cas de « bon dossier d’expérience » ou impose des coûts plus élevés en cas de « mauvais dossier » a, dans les faits, incité une gestion serrée des dossiers de lésions plutôt qu’à une prise en charge véritablement sérieuse de la prévention en milieu de travail.

L’imputation responsable de l’explosion de la judiciarisation

Au cœur de ce système se trouve le principe d’imputation : chaque dollar versé à une travailleuse ou un travailleur est inscrit au dossier financier de l’employeur. Ce montant est ensuite multiplié par un « facteur de chargement », ce qui signifie qu’une dépense de 12 000 $ peut coûter plus de 45 000$ à l’employeur en cotisations futures.

Ainsi, pour éviter les coûts explosifs, les employeurs au taux personnalisé et au taux rétrospectif ont un intérêt financier énorme à « gérer » leurs lésions.

Cette dynamique entraîne :

• Une explosion des contestations : Depuis 1998, les dossiers ouverts par les employeurs devant le Tribunal administratif du travail (TAT) ont connu une croissance fulgurante, passant de 2 343 à 29 688 en 2024. À la Direction de la révision administrative (DRA), les demandes patronales surpassent depuis 2008 celles des travailleuses et travailleurs.
• La médicalisation du débat : Avec un usage important du Bureau d’évaluation médicale (BEM), qui traite quelque 10 000 demandes par année, pour contester l’avis des médecins traitants des travailleuses et travailleurs. Les victimes qui tentent de remettre en question les conclusions de ce bureau doivent elles-mêmes faire appel à des expertises médicales supplémentaires.
• Règlements stratégiques : En multipliant les recours, les employeurs utilisent souvent la conciliation au TAT pour négocier des dates de consolidation médicale antérieures, des conditions ou des handicaps « préexistants » ou toutes autres stratégies pour écourter leurs périodes d’imputation, souvent en faisant perdre des droits aux travailleuses et travailleurs pris en étau, en particulier s’ils sont non représentés. Alors que le dossier individuel de l’employeur se dégage des coûts personnalisés, ces coûts sont redistribués à l’ensemble des employeurs faisant encore partie du régime mutualisé, augmentant, par ailleurs, la pression sur ces derniers qui finissent par rejoindre, eux aussi, des mutuelles de contestation …et le cycle continue.

Victimes de lésions et victimes du système

Cette judiciarisation place les travailleuses et les travailleurs, et en particulier les non-syndiqués, dans une position de vulnérabilité extrême face à un véritable rouleau compresseur.

Devant les contestations multiples des employeurs, les travailleuses et travailleurs doivent faire le choix difficile entre se représenter seuls face à un avocat ou se payer des frais de représentation de plus en plus importants. Si certains sont assez pauvres pour accéder aux services de l’aide juridique, plusieurs se retrouvent inadmissibles, en raison de la sévérité des critères, sans nécessairement avoir les moyens supplémentaires de se payer un avocat et encore moins une expertise médicale.

S’il existe des organismes qui offrent de l’accompagnement, des cliniques juridiques à faibles coûts ou des fondations qui offrent du soutien pour obtenir une expertise médicale, ces derniers sont loin de pouvoir répondre à la demande qu’entraîne plus de 40 000 contestations qui se retrouvent annuellement au Tribunal…

La modification majeure du mode de financement de la CNÉSST, survenue dans les années 1990, a mené à une situation insoutenable. La pression sur les victimes et sur les institutions est intenable. Un retour aux bases du régime, fondé sur le risque professionnel et le paiement collectif, est nécessaire pour favoriser la réparation des lésions professionnelles et cesser de jouer avec la vie des travailleuses et travailleurs pour des questions de dollars.

Il est grand temps de remettre en question la démutualisation néolibérale des années 1990, l’existence des mutuelles de prévention comme incitatif à la « prévention » ainsi que le Bureau d’évaluation médicale.