Création d'une nouvelle commission et d'un nouveau tribunal

Quels sont les changements à prévoir?

Depuis le 1er janvier 2016, de nouveaux noms chapeautant de nouvelles structures feront leur apparition dans le paysage québécois. Ces changements sont consécutifs à l’adoption de la loi n° 42 en juin dernier.

Pour les travailleuses et travailleurs accidentés ou malades, ces modifications impliquent les changements suivants : plutôt que de traiter avec la CSST, ils s’adresseront dorénavant à la CNÉSST (la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail), alors que s’ils veulent porter en appel une décision, ils devront acheminer leur contestation au TAT (le Tribunal administratif du travail) plutôt qu’à la CLP (la Commission des lésions professionnelles).

Bien plus qu’un simple changement de noms, cette réforme pourrait avoir plusieurs effets importants pour l’ensemble des travailleuses et travailleurs au Québec. En effet, la nouvelle CNÉSST intégrera non seulement la CSST, mais également la Commission des normes du travail (CNT) et la Commission de l’équité salariale (CÉS), alors que le nouveau TAT fusionnera la CLP avec Commission des relations du travail (CRT). Un amalgame de missions très différentes qui pourrait avoir des impacts sérieux.

Objectifs de la réforme

Tout au long des débats ayant entouré l’adoption du projet de loi n° 42, le ministre du Travail, de l’Emploi et de la Solidarité sociale, Sam Hamad, a clamé que son projet était de regrouper des structures, pas des cultures (organisationnelles) et que les différentes missions de chacun des organismes seraient préservées. Pour lui, les services offerts devraient être améliorés par la création d’un guichet unique en matière de travail.

Or, l’objectif que la CNÉSST devienne un guichet unique en matière de travail ne pourra être réalisé puisque ne sont pas touchés la Commission de la construction du Québec ou le régime québécois d’assurance parentale par exemple. De plus, les services de première ligne de l’actuelle Commission des relations du travail (accréditation syndicale, enquête, etc.) seront transférés au nouveau tribunal et non à la CNÉSST.

On nous a aussi dit que la réforme visait à régionaliser les services. Ainsi, au niveau du tribunal, les services offerts par la Commission des relations du travail, qui n’a pas de bureau dans les régions, pourront l’être dans les bureaux régionaux de la CLP. Les services de la Commission de l’équité salariale pourront être offerts dans les bureaux de la CNÉSST. Mais il n’est pas évident de prévoir ce qu’il adviendra des bureaux régionaux que possèdent la CSST et la Commission des normes du travail : seront-ils fusionnés ou maintiendra-t-on les 20 bureaux de la CSST et les 14 de la CNT?

Enfin, la réforme vise également à réduire les coûts annuellement de 15 millions de dollars après trois ans. En fusionnant des services, on espère notamment réduire le personnel de 400 personnes dans les trois premières années, tout cela sans affecter les services nous dit-on…

La CNÉSST : simple fusion de trois organismes?

De tous les organismes visés par les fusions, un seul survit : la CSST. La loi renomme l’actuelle CSST par l’appellation Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail, elle aboli la Commission des normes du travail ainsi que la Commission de l’équité salariale et elle transfère leur mandat à cette CSST rebaptisée. La CSST avale donc carrément la Commission des normes du travail et la Commission de l’équité salariale. Considérant l’ampleur de cette immense et puissante organisation qu’est la CSST par rapport aux deux autres, il apparaît évident que la « culture organisationnelle », assez sensible aux intérêts du patronat, présente depuis toujours à la CSST s’imposera à travers l’ensemble de la nouvelle organisation. Et ce ne sont pas les dispositions législatives que l’on retrouve à la loi qui permettront de préserver les missions de l’équité salariale et des normes du travail.

En effet, alors que les pouvoirs et les fonctions de la CSST sont intégralement préservés, certains pouvoir de la Commission des normes du travail ou de la Commission de l’équité salariale sont abrogés et ne sont pas transférés à la CNÉSST. Par exemple, il est clairement écrit dans la loi que la CNÉSST a notamment comme fonction de « maintenir un système d'information et de gestion comprenant des données statistiques dans les domaines visés dans les lois et règlements qu'elle administre », sauf dans les domaines des normes du travail et de l’équité salariale. Comment peut-on espérer protéger ces missions si on ne peut compiler des données statistiques sur ce qui se passe sur le terrain?

De plus, la CNÉSST peut conclure des ententes avec un autre gouvernement ou l'un de ses ministères ou organismes en matière de santé-sécurité du travail ou de réparation de lésions professionnelles ou encore coopérer avec des organismes qui poursuivent hors du Québec un objectif semblable au sien, mais pas en matière de normes du travail. Comment pourra-t-on, par exemple, protéger efficacement les travailleuses et les travailleurs migrants, tels les travailleurs étrangers temporaires? Ces quelques exemples, parmi tant d’autres, illustrent que le discours sur la protection des missions sonne creux.

Examinons brièvement les changements qu’on peut prévoir concernant les quatre grandes missions que la CNÉSST mènera dorénavant.

La prévention et la réparation des lésions professionnelles

Sur les questions touchant les deux principales missions de la CSST, soit la prévention et la réparation des lésions professionnelles, peu de choses devraient changer, à court terme du moins, puisque la structure et l’organisation de la CSST demeurent à peu près intactes. En effet, bien qu’elle change de nom, la CSST n’est pas dissoute et la loi constitutive de la nouvelle CNÉSST demeure la Loi sur la santé et la sécurité du travail.

Il y aura toutefois un nouveau conseil d’administration à compter du 1er janvier 2016. Au moment d’aller sous presse, les membres du conseil n’étaient pas encore connus, mais le paritarisme syndical-patronal est, pour le moment, maintenu dans la loi. Il y aura également une nouvelle direction qui sera assumée par Manuelle Oudar, qui était la sous-ministre associée au Travail de Sam Hamad : le ministre Hamad semble donc vouloir augmenter son influence sur la commission.

Donc, à court terme, les travailleuses et les travailleurs accidentés ou malades ne devraient pas voir de changements importants dans leurs relations avec la commission. Mais pour combien de temps?

La question mérite d’être posée puisque ce projet de loi n’est qu’une première étape d’une réforme beaucoup plus large. En effet, le ministre Hamad a demandé au Comité consultatif du travail et de la main-d’œuvre (CCTM) de lui recommander une réforme en profondeur des régimes de prévention et de réparation des lésions professionnelles. Le CCTM a jusqu’au 31 mars 2016 pour lui faire ses recommandations et le ministre Hamad devrait par la suite déposer un autre projet de loi. Celui-ci semble d’ailleurs vouloir élargir sa réforme bien au-delà de la santé-sécurité du travail, mentionnant notamment qu’il s’attend à des propositions sur la composition du conseil d’administration de la CNÉSST (les groupes de femmes et les non-syndiqués n’y sont pas représentés). De plus, il semble évident que cette deuxième vague de réforme devrait déborder les régimes de prévention et de réparation des lésions professionnelles afin « d’harmoniser » les différents régimes. Par exemple, les avocats de la CNÉSST pourront-ils continuer à représenter les travailleuses et les travailleurs en vertu de la Loi sur les normes du travail alors qu’ils ne le font pas en matière d’accidents et de maladies du travail?

Donc, le paritarisme syndical-patronal au conseil d’administration est maintenu et les droits des travailleuses et des travailleurs victimes de lésions professionnelles restent inchangés… encore pour quelques mois.

Les normes du travail

La loi prévoit la dissolution de la Commission des normes du travail et transfère son mandat à la CNÉSST. Il est prévu d’ajouter un poste de vice-présidence aux normes du travail à la structure de la commission, ce qui permettra que cette mission ait une voix au comité de direction de la CNÉSST et une structure administrative spécifique à l’interne. C’est Michel Beaudoin, président de la Commission des normes du travail depuis avril dernier, qui a été nommé à ce poste.

Étant donné que le conseil d’administration de la Commission des normes est aboli et que le paritarisme syndical-patronal est maintenu pour le moment au conseil d’administration de la CNÉSST, la loi prévoit la création d’un comité consultatif sur les normes du travail, ayant presque la même composition que l’ancien conseil d’administration de la Commission des normes du travail. Le conseil d’administration de la CNÉSST pourra lui demander des avis purement consultatifs sur les questions de normes du travail.

Il n’est pas du tout évident de comprendre comment le guichet unique de Sam Hamad pourra fonctionner dans chacune des régions. Va-t-on abolir les 14 bureaux de la Commission des normes du travail et transférer le personnel dans les 20 bureaux de la CSST? Va-t-on garder les 34 bureaux des deux réseaux et offrir dans chaque bureau des services en matière de normes du travail ainsi qu’en matière de prévention et de réparation des lésions professionnelles? Va-t-on plutôt maintenir les missions séparées dans les bureaux comme avant la fusion, oubliant ainsi l’objectif du guichet unique? Personne actuellement ne connaît les réponses à ces questions à moyen et long termes.

Ce qui est toutefois certain, c’est qu’il y aura un choc important de culture. Comment les salariés de l’ancienne Commission des normes du travail, sept fois moins nombreux que ceux de la CSST, pourront continuer à protéger efficacement les travailleuses et les travailleurs et à agir en leur nom contre les employeurs alors qu’ils seront noyés dans une culture de supposée neutralité mais qui, dans les faits, est largement favorable aux intérêts des employeurs?

Le premier véritable test viendra de l’intégration des services juridiques de la Commission des normes du travail avec ceux de la CSST. En effet, la Loi sur les normes du travail prévoit que la commission peut représenter devant les tribunaux une travailleuse ou un travailleur qui fait une plainte contre son employeur, ce que la loi ne prévoit pas en matière d’accident ou de maladie du travail. Une travailleuse ou un travailleur pourrait donc être représenté devant le nouveau Tribunal administratif du travail par un avocat du service juridique de la CNÉSST pour sa plainte, soit le même service juridique qui, trois mois auparavant, s’opposait agressivement (ce qui est fréquent) à la reconnaissance de sa lésion professionnelle devant le tribunal, au côté de son employeur. Pire encore, dans le cas de harcèlement psychologique au travail, il pourrait y avoir une jonction de dossiers faisant en sorte que cette personne serait représentée, pendant la même audience, par un avocat de la CNÉSST pour sa plainte en vertu de la Loi sur les normes du travail, faisant face aux avocats de la même CNÉSST et de l’employeur s’opposant à sa réclamation pour lésion psychologique qui a été produite en vertu de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles. En plus de générer un conflit d’intérêt évident, cette situation mènera inévitablement à miner l’image de la justice.

L’équité salariale

La loi prévoit la dissolution de la Commission de l’équité salariale et transfère son mandat à la CNÉSST. Il est prévu d’ajouter un poste de vice-présidence à l’équité salariale à la structure de la commission, ce qui permettra au moins que cette mission ait une voix au comité de direction de la CNÉSST et une structure administrative spécifique à l’interne. C’est Marie Rinfret, l’ancienne présidente de la Commission de l’équité salariale, qui a été nommée à ce poste.

Il est prévu que le Comité consultatif des partenaires sera maintenu. On reconduit également le fonctionnement de la commission en ce qui concerne la prise de décision individuelle puisque deux commissaires auront à rendre les décisions avec la vice-présidente à l’équité salariale.

Les services en matière d’équité salariale seront dorénavant régionalisés. Ce qui peut paraître une bonne nouvelle cache cependant des risques importants en terme de perte d’expertise. En effet, la Commission de l’équité salariale comptait un personnel d’environ 80 personnes. Si on transfère une, deux ou trois personnes dans chaque bureau régional de la CNÉSST, on risque de démanteler les équipes de spécialistes qui travaillaient pour la Commission de l’équité salariale, neutralisant ainsi cette mission. Si au contraire on maintien cette équipe au niveau national et qu’on demande au personnel de l’ancienne CSST de s’occuper de cette mission dans les régions, il y aurait inévitablement une diminution de compétence pour mener à bien ce mandat très spécialisé.

Notons enfin que le patronat siège au conseil d’administration de la nouvelle commission. Ses représentants, qui n’ont certainement pas un intérêt économique à ce qu’une véritable équité salariale existe au Québec, risquent de tout faire pour paralyser les travaux de la CNÉSST sur cette question. L’immobilisme de la CSST sur l’implantation des groupes prioritaires en santé-sécurité du travail ou sur l’adoption d’un règlement sur les maladies professionnelles depuis 1985 sont des exemples qui font craindre le pire.

Le Tribunal administratif du travail (TAT)

Si les victimes de lésions professionnelles risquent de voir peu de changements (à court terme du moins) avec la création de la CNÉSST, ce sera tout le contraire en ce qui concerne la fusion de la CLP et de la Commission des relations du travail. Tel que le ministre Hamad l’a affirmé, le projet de loi vise à créer un tribunal du travail unique au Québec. Les victimes de lésions professionnelles devront donc dorénavant s’adresser à un tribunal régit par des règles et une culture relevant des relations du travail, ce qui n’a rien à voir avec le domaine du droit de la réparation des lésions professionnelles.

La loi aboli donc la CLP et la Commission des relations du travail et transfère leur mandat respectif au nouveau Tribunal administratif du travail (TAT). Ce nouveau tribunal comporterait quatre divisions :

  • des relations du travail;
  • des services essentiels;
  • de la construction et de la qualification professionnelle;
  • de la santé et de la sécurité du travail.

Les trois premières divisions sont celles qui faisaient parties de la Commission des relations du travail. On peut noter qu’il n’existe pas de division des lésions professionnelles : c’est plutôt la division de la santé et de la sécurité du travail qui entendrait les litiges en matière de réparation des lésions professionnelles, de santé-sécurité du travail et de financement.

La CLP, qui possédait déjà des bureaux dans chaque région, hébergera les services de toutes les divisions du nouveau tribunal. Notons que la loi a dû être amendée afin de permettre dorénavant au tribunal d’avoir ses locaux dans un immeuble où loge la CNÉSST puisque les bureaux montréalais de la CLP (qui devient le TAT) sont dans le même immeuble que la Commission des normes du travail (qui devient la CNÉSST). Le ministre Hamad ne croit pas que cela pourrait entacher l’apparence d’indépendance du tribunal…

Le fonctionnement global du tribunal

La loi prévoit que le nouveau tribunal intégrera l’ensemble des commissaires et du personnel travaillant pour la CLP et la Commission des relations du travail au 31 décembre 2015. Marie Lamarre, qui était présidente de la CLP, a été nommée présidente du nouveau tribunal.

Les futurs membres du tribunal devront avoir dix ans d’expérience pertinente aux fonctions du tribunal; donc une expérience soit en droit du travail, soit en droit de la réparation des lésions professionnelles, soit en droit de la santé et de la sécurité du travail, soit en droit de l’assurance et de son financement. Une fois nommés, ils pourront toutefois passer d’une division à l’autre. Par exemple, pendant une période « d’accalmie », un membre de la division des services essentiels pourra ainsi être assigné à entendre une cause portant sur la reconnaissance d’un cancer professionnel causé par l’exposition au benzène dans une station-service. Il y a donc un risque important de perte d’expertise du tribunal.

Il n’est pas nécessaire d’être avocat ou notaire pour être membre du tribunal, sauf à la division de la santé et de la sécurité du travail.

Les autres membres du personnel peuvent également passer d’une division à l’autre, mais en plus, d’une fonction à l’autre. On parle ici des agents de relation du travail et des enquêteurs de l’ancienne Commission des relations du travail, des conciliateurs, etc. Ainsi, un agent de relations du travail de Montréal pourra agir comme conciliateur dans des affaires de lésions professionnelles en Abitibi une semaine, puis la semaine suivante comme enquêteur en matière de services essentiels en Gaspésie. Il pourra aussi exercer (dans ses temps libres) toute autre fonction qui lui sera confiée par la présidente. Et tout cela, nous dit-on, dans un tribunal qui préservera toutes les spécialités et qui respectera toutes les missions qui lui sont confiées. Cette souplesse extrême illustre à notre avis tout le contraire.

En plus d’un risque de perte d’expertise, ce fonctionnement, où tout le monde peut tout faire, risque d’avoir des impacts très importants sur la vie de nombreuses victimes de lésions professionnelles et d’engendrer des conséquences à long terme. Doit-on rappeler que les dossiers de lésions professionnelles sont souvent extrêmement complexes et exigent des connaissances très spécialisées de la part du personnel du tribunal?

Fonctionnement de la division SST

Si on fait abstraction des problèmes très importants que pourront créer la mobilité entre les divisions que nous venons de voir et l’interchangeabilité des membres du personnel, la division de la santé et de la sécurité du travail reprend en grande partie les règles de fonctionnement de la CLP.

On doit toutefois noter qu’il n’y aura plus de membres issus des organisations syndicales et patronales qui conseillaient les commissaires de la CLP. La loi maintient cependant les assesseurs scientifiques ou techniques à la division de la santé et de la sécurité du travail. Tel que déjà souligné, les membres de cette division devront être avocats ou notaires (sauf les commissaires de la CLP qui ont des droits acquis).

La loi maintien aussi les rôles d’audience d’urgence ou prioritaire déjà existants en matière de lésions professionnelles (suspension d’indemnité, consolidation d’une lésion, etc.) ou de santé-sécurité (droit de refus, ordonnance de fermeture, etc.). Soulignons un ajout intéressant : une requête de sursis (afin que la décision ne s’applique pas jusqu’à l’audience sur le fond) doit maintenant être instruite et décidée d'urgence si le bénéficiaire démontre qu'il y a urgence ou qu'il subirait un préjudice grave du fait que la décision initiale de la Commission cesse d'avoir effet.

Règles et procédures du tribunal

Le nouveau Tribunal administratif du travail utilisera les règles de l’ancienne Commission des relations du travail. On a en effet principalement importé les règles de procédure qui se trouvaient au Code du travail. Rappelons que ces règles relèvent du droit du travail et non pas droit de la réparation des lésions professionnelles. Plusieurs de ces règles sont beaucoup plus rigides que les règles antérieures utilisées à la CLP, ce qui défavorisera certainement les travailleuses et travailleurs non représentés. On évalue que près de 75% des non-syndiqués étaient non représentés à la CLP.

Soulignons toutefois que des amendements lors de la commission parlementaire sur le projet de loi n° 42 ont permis que certaines règles soient différentes pour la division de la santé et de la sécurité du travail. Ainsi, cette division sera notamment exemptée de tarification pour les services et les procédures, de taxe de témoin ou encore d’amende et de peine d’emprisonnement pour outrage au tribunal.

Malgré ces quelques aménagements, il demeure une longue liste de changements qui affecteront les victimes de lésions professionnelles. Le peu d’espace, dans le cadre de cet article, ne nous permet pas de tous les exposer, mais en voici deux exemples.

Le tribunal sera dorénavant plus pointilleux pour les personnes voulant faire ouvrir un dossier en exigeant une plus grande précision. En effet, il faudra désormais exposer les motifs invoqués et préciser les conclusions recherchées alors qu’à la CLP, il fallait exposer sommairement les motifs invoqués et mentionner les conclusions recherchées. Rappelons que 60% des travailleuses et travailleurs ne bénéficient pas du soutien d’un syndicat et qu’ils amorcent souvent le processus de contestation seuls. La formulation proposée pourra mener à l’impossibilité de plaider un motif ou une conclusion non invoqué au départ ou encore à devoir procéder par amendement de la procédure initiale, contribuant ainsi à la complexification du dossier et à l’augmentation possible des coûts assumés par les travailleuses et travailleurs.

De plus, comme c’était le cas par le passé, il sera encore possible de demander au tribunal la révision ou la révocation d’une décision qu’il a rendu dans des cas exceptionnels. Toutefois, contrairement à la situation qui prévalait à la CLP, ce sera la partie requérante, et non plus le tribunal, qui sera chargée de transmettre une copie de la requête aux autres parties, et donc d’assumer des frais de reproduction et de signification supplémentaires. Notons que dans les cas de maladies professionnelles, tous les employeurs qui pourraient être imputés d’une portion des coûts sont parties au litige; on peut ainsi parler de trois, cinq, dix ou cinquante employeurs. Pour des travailleuses et des travailleurs non-syndiqués à faible revenu, ces coûts supplémentaires, qui peuvent être très importants, risquent de les empêcher d’exercer leurs droits.

L’avenir nous dira comment seront interprétées ces règles plus rigides et l’impact qu’elles auront sur la vie de milliers de travailleuses et travailleurs accidentés ou malades. Mais, malheureusement, rien ne nous indique, pour le moment, que cela sera dans le meilleur intérêt des travailleuses et des travailleurs ayant peu de ressources.

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